京津冀一體化視角下的雄安新區(qū)行政體制機制創(chuàng)新摘要雄安新區(qū)承載著“創(chuàng)新城市管理樣板”、“推進體制機制改革”、創(chuàng)建理想生活家園的時代期望。本文以京津冀一體化為視角，結(jié)合國家對新區(qū)的定位，以及我國既有新區(qū)建設(shè)和相關(guān)改革的經(jīng)驗，從新區(qū)行政管理機構(gòu)設(shè)置、新區(qū)管委會與各級政府工作機制搭建，以及行政運行機制等制度設(shè)計三方面討論新區(qū)行政體制機制創(chuàng)新與設(shè)計。文章認(rèn)為，新區(qū)應(yīng)充分利用管委會作為行政派出機構(gòu)靈活機制，深入推進以行政權(quán)限性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)的“大部門”及“扁平化”管理機制建設(shè)，在國務(wù)院與京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的指導(dǎo)下，增強新區(qū)行政管理機構(gòu)的回應(yīng)性。在行政權(quán)限行使與運行的具體制度設(shè)計上，可根據(jù)建設(shè)需要，探索賦予新區(qū)權(quán)責(zé)一致的省級權(quán)限，搭建京津冀一體化行政審批機制，推進三地數(shù)據(jù)共享，行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，創(chuàng)新“人工智能+政府服務(wù)”平臺建設(shè)，并推動京津冀綜合執(zhí)法平臺搭建2017年4月，中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。在推進京津冀一體化進程中，雄安新區(qū)承載著“創(chuàng)新城市管理樣板”，創(chuàng)建理想生活家園的時代期望。雄安新區(qū)的功能定位為“集中疏解北京非首都功能，探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，培育創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎”。1十九大報告確定了兩步驟戰(zhàn)略，到21世紀(jì)中葉我國實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全體人民共同富裕基本實現(xiàn)。這為河北雄安新區(qū)的定位賦予更高的時代期望。雄安新區(qū)戰(zhàn)略地位重要，受既有體制機制牽絆相對小，為我國創(chuàng)新理想型行政體制機制提供了難得契機。十九大報告同時指出要“深化機構(gòu)和行政體制改革”，“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”。雄安新區(qū)管委會作為河北省政府派出機構(gòu)，在行政體制機制建設(shè)上將獲得廣闊的探索空間。雄安新區(qū)創(chuàng)新行政體制機制可參考過往成功經(jīng)驗，針對既有問題與難點，探索精簡、高效的行政體制機制行政管理機構(gòu)設(shè)置是行政體制建設(shè)的首要內(nèi)容。根據(jù)《中央編辦關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)管理機構(gòu)有關(guān)問題的批復(fù)》，河北雄安新區(qū)管理委員會（下簡稱“新區(qū)管委會”）為新區(qū)行政管理機構(gòu)。管委會為河北省政府的派出機構(gòu)。成立派出機構(gòu)性質(zhì)的管委會是我國成立新區(qū)行政管理機構(gòu)的主要方式。與經(jīng)濟、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等功能定位較單一的開發(fā)區(qū)不同，新區(qū)的發(fā)展方式是綜合性行政區(qū)，新區(qū)管委會在行政架構(gòu)設(shè)計上需要具備綜合性20世紀(jì)90年代以來，我國先后成立了包括深圳經(jīng)濟特區(qū)、上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、珠海橫琴新區(qū)在內(nèi)的四個國家級新區(qū)。管委會作為新區(qū)的行政管理機構(gòu)，具有管理機制以及授權(quán)的靈活性。2雄安新區(qū)行政管理機構(gòu)設(shè)置可以此為基礎(chǔ)進行創(chuàng)新第一，可構(gòu)建以“行政管理權(quán)限性質(zhì)”為標(biāo)準(zhǔn)的“大部門”制度。以上海浦東新區(qū)為例，1993年，上海浦東新區(qū)正式成立。新區(qū)行政管理機構(gòu)是作為上海市政府的派出機構(gòu)的浦東新區(qū)管理委員會。管委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)精簡，部門數(shù)量大幅少于派出本級地方政府內(nèi)設(shè)部門數(shù)量，建政后的區(qū)職能部門數(shù)量仍顯著少于上海其他區(qū)縣。隨后于1994年和2009年成立的天津濱海新區(qū)以及珠海橫琴新區(qū)，效仿上海浦東新區(qū)的管委會的行政派出模式，成立管委會，作為行政管理機構(gòu)。3 新區(qū)管委會延續(xù)了行政派出模式，并實行“大部門，扁平化”管理，將設(shè)置黨政辦公室、黨群工作部、改革發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)局、公共服務(wù)局、綜合執(zhí)法局和安全監(jiān)管局等7個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。4這一設(shè)計與傳統(tǒng)“大部門制”有顯著區(qū)別。傳統(tǒng)“大部門制”是對相似職能部門的合并。5 6雄安新區(qū)具有傳統(tǒng)的“大部門制”的特點，比如，將規(guī)劃、經(jīng)貿(mào)、城市建設(shè)等職能并入改革發(fā)展局與規(guī)劃建設(shè)局兩個職能部門。此外，雄安的“大部門制”設(shè)計，還根據(jù)行政權(quán)力的性質(zhì)對部門進行統(tǒng)合，比如對綜合執(zhí)法局、安全監(jiān)管局的設(shè)立，體現(xiàn)了“大執(zhí)法”、影視視頻制作“大安監(jiān)”的思路，將執(zhí)法性質(zhì)的權(quán)限，與監(jiān)管性質(zhì)的權(quán)限各自歸入單一部門。隨著新區(qū)建設(shè)的推進，管委會職能部門會因應(yīng)管理需求逐漸增多，可依照類似思路對新設(shè)部門進行探索第二，創(chuàng)新新區(qū)管委會內(nèi)設(shè)部門崗位管理機制。國家對新區(qū)管委會的設(shè)計遵循“扁平化”的管理理念。“扁平化”源于企業(yè)組織流程再造，政府機構(gòu)扁平化是政府對企業(yè)高效管理模式的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，是對傳統(tǒng)科層制范式的挑戰(zhàn)。7管委會7個內(nèi)設(shè)部門不再設(shè)置科室，實行崗位管理。這將實現(xiàn)管委會內(nèi)部一級管理。“大部門”體制下，管委會每個內(nèi)設(shè)部門會負(fù)責(zé)多項職能?；谝患墠徫还芾淼奶攸c，同時要求單一部門的規(guī)模精簡有限。在傳統(tǒng)科室管理模式下，科室規(guī)模相對小，科室職能即內(nèi)設(shè)崗位的職能范圍。崗位管理模式下，不存在科室邊界，對崗位設(shè)置、崗位職責(zé)說明有更高要求。新區(qū)可通過崗位管理制度探索行政機構(gòu)扁平化管理的相關(guān)機制首先，可明確不同崗位性質(zhì)，探索崗位分類管理體制。我國地方對公務(wù)員分類改革的實踐有十余年歷史。新區(qū)的“大部門”以及“崗位管理”體制為深化公務(wù)員分類改革提供了制度基礎(chǔ)。新區(qū)綜合執(zhí)法局的設(shè)置，將執(zhí)法類公務(wù)員歸入同一部門，中國服裝設(shè)計中的跨文化美學(xué)，更有利于其他職能部門不同類別崗位的分類管理。新區(qū)可以崗位性質(zhì)為基礎(chǔ)，按需設(shè)置多種性質(zhì)類別的崗位，并設(shè)計配套管理制度。其次，明確不同崗位職責(zé)，以詳細(xì)的崗位說明為基礎(chǔ)完善崗位管理制度。一級扁平化崗位管理要求對崗位職責(zé)定位清晰，權(quán)責(zé)范圍明確，并做出詳細(xì)說明。新區(qū)可在崗位設(shè)置、崗位說明制定上進行創(chuàng)新探索。再次，創(chuàng)新崗位間協(xié)作機制，促進部門統(tǒng)籌下崗位間協(xié)作。為避免崗位責(zé)任僵化，影響行政效率，新區(qū)可探索制定崗位間協(xié)作機制，將協(xié)作責(zé)任納入崗位職責(zé)范圍，同時明確在部門統(tǒng)籌下的協(xié)作范圍，實現(xiàn)崗位分工與統(tǒng)合有機結(jié)合根據(jù)管委會制度設(shè)計，新區(qū)管委會同時接受國務(wù)院、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室指導(dǎo)。管委會作為雄安新區(qū)行政管理機構(gòu)的主要職責(zé)是統(tǒng)籌新區(qū)建設(shè)的日常事務(wù)，同時被托管轄下三縣和周邊區(qū)域。在制度設(shè)計層面搭建國務(wù)院、京津冀協(xié)同發(fā)展辦公室與管委會協(xié)調(diào)的工作機制，可有效保障新區(qū)建設(shè)及轄區(qū)管理等日常工作的有序進行第一，公司宣傳片拍攝在授權(quán)省管權(quán)限上，搭建國家與新區(qū)管委會直接溝通機制。作為國家級新區(qū)，新區(qū)建設(shè)過程中可調(diào)集各方優(yōu)勢力量，籌備期及建設(shè)期間同時主要依靠河北省行政資源。搭建有效的工作機制對新區(qū)建設(shè)具有重要意義。作為河北省政府派出機構(gòu)，新區(qū)管委會將根據(jù)授權(quán)，轉(zhuǎn)信用卡套現(xiàn)方法大全隨時補充，部分行使省級管理權(quán)限。10部美國勵志電影推薦 十部美國青春校園電影，在新區(qū)授權(quán)行使省管權(quán)限領(lǐng)域，可搭建新區(qū)管委會與國家的直接溝通渠道，提高授權(quán)領(lǐng)域反饋的行政效率第二，企業(yè)宣傳片制作完善京津冀協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與新區(qū)管委會的就“一體化”建設(shè)的工作機制。作為新區(qū)管委會另一指導(dǎo)機構(gòu)，京津冀協(xié)同辦負(fù)責(zé)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)京津冀跨區(qū)協(xié)同建設(shè)與發(fā)展工作，與國務(wù)院指導(dǎo)綜合建設(shè)新區(qū)的角色形成不同側(cè)重。雄安新區(qū)作為優(yōu)化調(diào)整京津冀城市布局的國家級戰(zhàn)略，在京津冀一體化進程中扮演重要角色。特別是雄安將承載北京非首都功能，未來將與北京互動更為頻密。因此，京津冀協(xié)同辦的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用對跨區(qū)域一體化建設(shè)尤為重要。這首先需要協(xié)同辦具備協(xié)調(diào)能力強、精簡精干的工作機制。2014年8月，國務(wù)院成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，由中共中央政治局常委，國務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任組長。隨后，北京、天津、河北省分別成立京津冀協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室。京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室統(tǒng)領(lǐng)三地協(xié)同辦是目前的架構(gòu)。未來可考慮進一步整合精簡三地協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，統(tǒng)一在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的指導(dǎo)下工作。新區(qū)管委會接受京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)，河北省協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室在中央的部署下負(fù)責(zé)具體工作的協(xié)調(diào)第三，搭建管委會回應(yīng)性平臺，暢通與社會溝通機制?；貞?yīng)性是指政府的公共政策對公共偏好的滿足程度。8作為新公共管理運動背景下，政府從強調(diào)把行政相對人視為“客戶”，9到更加強化政府的服務(wù)意識。10 11作為新公共管理的核心概念之一，“回應(yīng)性”強調(diào)政府通過參與式治理快速精準(zhǔn)識別社會不同群體的需求并予以回應(yīng)。12近年來，政府回應(yīng)性在我國理論與實踐界獲得更多關(guān)注。比如，有學(xué)者認(rèn)為回應(yīng)性是政府必要的責(zé)任之一。“政府責(zé)任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施。”13新區(qū)管委會作為新區(qū)建設(shè)時期的行政管理機構(gòu)，與社會接觸互動密切。按照規(guī)劃設(shè)想，雄安新區(qū)將在全球范圍招攬人才。高精尖人才既可憑專業(yè)知識技術(shù)貢獻新區(qū)建設(shè)，同時也會將國際先進理念經(jīng)驗帶入新區(qū)。屆時新區(qū)將成為國際化都市建設(shè)區(qū)，能及時收集、反饋、分析社會意見，并做出相應(yīng)回應(yīng)，對新區(qū)建設(shè)將起到促進作用，搭建與各界便捷的互動平臺與機制，將有效增強政府回應(yīng)性組織機構(gòu)與宏觀工作機制的運行有賴于微觀制度與機制的設(shè)計。合理的行權(quán)權(quán)限劃分、順暢的行政權(quán)限行使機制和流程，不僅是新區(qū)行政體制的保障，也是對京津冀一體化建設(shè)的推進第一，搭建新區(qū)行使授權(quán)反饋機制。行政派出模式具有較大的授權(quán)空間。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》，“政府工作部門的派出機構(gòu)可依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義做出具體行政行為”。14也即，在本級政府的授權(quán)下，派出機構(gòu)可以行使包括制定規(guī)范性文件在內(nèi)的憲法賦予地方政府的大部分行政職權(quán)。15比如，浦東新區(qū)成立之初，上海市委、市政府賦予了管委會較大的開發(fā)事權(quán)，16令新區(qū)有較大空間探索新型管理模式。作為廣東省政府的副廳級派出機構(gòu)，廣東省政府賦予橫琴管委會多項省級管理權(quán)限。17 作為國家級新區(qū)，可將與新區(qū)建設(shè)與日常管理的省級管理權(quán)限授權(quán)給新區(qū)管委會。如上所述，新區(qū)管委會一級扁平式架構(gòu)設(shè)計為提速行政效率鋪設(shè)了制度準(zhǔn)備，充分授權(quán)省級管理權(quán)限是落實扁平管理制度的保障。此外，作為新區(qū)行政管理機構(gòu)，新區(qū)管委會與新區(qū)建設(shè)的日常動態(tài)互動緊密，可搭建例行機制反饋新區(qū)行使權(quán)限情況，便于國家獲知新區(qū)行使授權(quán)權(quán)限的具體情況，同時也有助于國家根據(jù)建設(shè)需求研究授予新區(qū)其他必要管理權(quán)限第二，推進對新區(qū)權(quán)責(zé)一體的管理授權(quán)。在行政審批上，新區(qū)既要行使好河北省授權(quán)的省級管理權(quán)限，同時也要在管理事務(wù)的分工上對雄縣、安新、蓉城三縣做出清晰安排。在行使省級權(quán)限方面，與新區(qū)建設(shè)相關(guān)的部分省級審批權(quán)授權(quán)給新區(qū)管委會可有效提高新區(qū)項目的審批速度。目前我國既有新區(qū)發(fā)展已在這方面提供與積累了豐富經(jīng)驗。在提速行政審批效率的同時，新區(qū)也將面臨事中事后監(jiān)管。根據(jù)既往經(jīng)驗，目前事中事后監(jiān)管的難點之一是行使監(jiān)管權(quán)的一級行政管理機構(gòu)欠缺對行政相對人的制約權(quán)限。這集中體現(xiàn)在資質(zhì)管理權(quán)與監(jiān)管責(zé)任存在不對等的現(xiàn)象。行政審批權(quán)主要為政府對市場與行業(yè)準(zhǔn)入的管理。行政審批之外，我國目前主要通過對各行業(yè)的行業(yè)資質(zhì)管理實現(xiàn)監(jiān)管。根據(jù)相關(guān)研究，行業(yè)資質(zhì)管理權(quán)主要由在國家及省級行政主管部門履行。與此同時，行使日常監(jiān)管權(quán)的基層政府主要依靠法律法規(guī)賦予的行政處罰權(quán)限進行管理。由于行政處罰并不會對行政相對人的從業(yè)資質(zhì)造成影響，行使日常監(jiān)管權(quán)的省以下政府存在“有監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)管權(quán)權(quán)弱”的問題。18 在初始制度設(shè)計上，雄安新區(qū)可探討將與監(jiān)管責(zé)任相匹配的省級資質(zhì)處罰權(quán)授權(quán)新區(qū)管委會行使?？上到y(tǒng)設(shè)計資質(zhì)處罰制度，根據(jù)不同程度的違規(guī)行為進行不同程度的處罰，嚴(yán)重者可能被取消從業(yè)資質(zhì)。同時可設(shè)計以新區(qū)為范圍的動態(tài)征信管理機制，嚴(yán)重違規(guī)者將不能在新區(qū)執(zhí)業(yè)。在與被托管三縣及周邊區(qū)域關(guān)系上，在新區(qū)建設(shè)初期，可探討建立一級審批機制，新區(qū)行使授權(quán)領(lǐng)域省、市、縣三級審批權(quán)限，以優(yōu)化審批效率。隨著管理職能的增多，可適當(dāng)進行二級審批機制的探索，將市、縣級審批權(quán)限授權(quán)三縣行使，實現(xiàn)“一站多級”審批第三，推進京津冀行政審批一體化機制建設(shè)。雄安將承載疏解北京非首都功能的定位，新區(qū)建設(shè)過程將伴隨著北京非首都功能疏解過程。在京津冀一體化背景下，京津冀三地人流、物流、資金流要素互動速度將加快，跨區(qū)審批機制的建立是推進一體化進程的必要制度建設(shè)。國務(wù)院已確定對跨區(qū)審批的指導(dǎo)思路，“推動服務(wù)事項跨地區(qū)遠(yuǎn)程辦理、跨層級聯(lián)動辦理、跨部門協(xié)同辦理，逐步形成全國一體化服務(wù)體系”是未來要實現(xiàn)的目標(biāo)，19需要搭建系列機制首先，搭建京津冀行政審批一體化跨地域數(shù)據(jù)共享機制。以往更多討論一級行政管理機構(gòu)各職能部門的數(shù)據(jù)共享。對于屬地管理部門，數(shù)據(jù)共享難度相對較小；垂直管理的職能部門，涉及協(xié)調(diào)橫向?qū)俚毓芾砼c縱向行業(yè)管理之間的關(guān)系。京津冀一體化背景下，橫向數(shù)據(jù)壁壘包括不同行政管轄區(qū)之間的數(shù)據(jù)共享。北京、天津、河北針對同一審批事項實現(xiàn)跨地域?qū)徟?，異地審批?/p>